العقوبات على سوريا منذ سقوط الأسد: تحديثات من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي
في أعقاب سقوط بشار الأسد في بداية ديسمبر 2024، اتخذت الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي خطوات لتخفيف العقوبات وتسهيل توفير الخدمات الأساسية في سوريا. ومع ذلك، حتى بعد هذه التغييرات، تظل سوريا واحدة من أكثر الدول التي تواجه عقوبات شاملة في العالم، حيث يطالب الكثيرون، بما في ذلك الحكومة المؤقتة، بتخفيف العقوبات بشكل أكبر.
يجادل المؤيدون لتخفيف العقوبات بأن إبقاء العقوبات المفروضة في عهد الأسد يثير مخاوف بشأن الإجراءات القانونية الواجبة، حيث تم فرضها في الأصل ردًا على الجرائم التي ارتكبتها سلطة لم تعد في الحكم. كما يزعمون أن استمرار العقوبات سيصعب على الحكومة السورية تلبية احتياجات السكان الأساسية، مما يعرض البلاد لمزيد من عدم الاستقرار.
من ناحية أخرى، يرى البعض أن العقوبات تعد أداة فعّالة للمجتمع الدولي للتأثير على الحكومة الجديدة، ويجب ألا تُرفع تمامًا حتى يتم تحقيق سجل قوي في مجال حقوق الإنسان. علاوة على ذلك، قد تتردد بعض الدول في رفع العقوبات بشكل غير مدروس نظرًا للتحديات التقنية والسياسية التي تنشأ في تنفيذها. وعند رفعها، قد يكون من الصعب إعادة تنفيذها إذا تعثرت الحكومة الجديدة أو لم تف بوعودها.
استجابة لهذه التحديات، اتخذت كل من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي مسارًا وسطيًا. فقد أصدرت الولايات المتحدة ترخيصًا عامًا جديدًا يسمح بإجراء معاملات محددة، بينما وافق الاتحاد الأوروبي على نهج تدريجي يشمل رفع بعض العقوبات القطاعية، ولكن لم يتم نشر التفاصيل علنًا بعد. ومع ذلك، فإن التغييرات التي تم تنفيذها حتى الآن محدودة، ولا تزال العقوبات الحالية تعرقل قدرة الحكومة المؤقتة الجديدة على إقامة دولة فعّالة. يقدم هذا المقال نظرة عامة على أنظمة العقوبات في كل من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي، والتغييرات التي تم إجراؤها منذ 8 ديسمبر، وتوصيات لضمان فعالية النهج التدريجي.
إطار العقوبات في الولايات المتحدة
يمكن للولايات المتحدة فرض عقوبات من خلال التشريعات التي يصادق عليها الكونغرس أو أوامر تنفيذية يصدرها الرئيس استجابة لحالات الطوارئ الوطنية. وتتحمل العديد من الدوائر الحكومية، ولا سيما مكتب مراقبة الأصول الأجنبية التابع لوزارة الخزانة مراقبة الأصول الأجنبية، مسؤولية تنفيذ هذه العقوبات.
بدأت العقوبات الأمريكية ضد سوريا منذ عام 1979، عندما صنفت الولايات المتحدة سوريا كداعم رئيسي للإرهاب. وقد وضعت الولايات المتحدة نظام عقوبات أكثر شمولًا ضد حكومة الأسد بعد اندلاع النزاع السوري في عام 2011. تحظر هذه العقوبات مجموعة واسعة من الأنشطة، بما في ذلك تقديم المساعدة الحكومية الأمريكية للحكومة السورية، والتجارة في الإمدادات العسكرية أو المواد ذات الاستخدام المزدوج (التي لها أغراض عسكرية ومدنية)، وتصدير السلع أو الخدمات الأمريكية إلى سوريا، واستخدام الخدمات المالية الأمريكية في سوريا، وحظر استيراد النفط السوري أو المنتجات المرتبطة به إلى الولايات المتحدة، وتجميد أصول الكيانات الحكومية السورية. بالإضافة إلى ذلك، تم فرض عقوبات فردية على العديد من الأفراد المرتبطين بالحكومة السورية أو الأطراف الأخرى في النزاع. في عام 2019، تم توسيع العقوبات بموجب "قانون قيصر" لتشمل الكيانات الثالثة التي تمارس أنشطة تجارية في سوريا، مع التركيز على وقف جهود إعادة الإعمار.
كجزء من محاولة لتخفيف الأثر غير المقصود لهذه القيود على المدنيين، أنشأت الحكومة الأمريكية مسارات للإعفاءات الإنسانية. يمكن للشركات التقدم للحصول على ترخيص خاص، الذي يسمح لها بالقيام بأنشطة محددة بشكل قانوني. بالإضافة إلى ذلك، يصدر مكتب مراقبة الأصول الأجنبية تراخيص عامة، التي تخلق استثناءات لفئات من الأنشطة دون الحاجة إلى تقديم طلب للإعفاء.
ومع ذلك، واجهت هذه الإعفاءات تحديات. فعملية الموافقة على ترخيص خاص معقدة وطويلة، وفي العديد من الحالات، ترفض البنوك المعاملات ذات الصلة. كما قدمت التراخيص العامة صعوبات أكبر للأطراف المعنية، حيث أنها لا توفر للبنوك ضمانات محددة بشأن قانونية المعاملات المتعلقة بسوريا. في الحالتين، كان الخوف من انتهاك قانون العقوبات بشكل غير مقصود كبيرًا لدرجة أنه أنشأ تأثيرًا مثبطًا، مما أدى إلى حظر المعاملات التي كانت ستكون قانونية بموجب التراخيص الحالية.
على الرغم من هذه التحديات، أصدر مكتب مراقبة الأصول الأجنبية ترخيصًا عامًا آخر بعد سقوط الأسد في ديسمبر لتخفيف بعض القيود المفروضة سابقًا على المعاملات مع سوريا.
تحديثات على العقوبات الأمريكية منذ سقوط بشار الأسد
تم إصدار الترخيص العام رقم 24 من قبل مكتب مراقبة الأصول الأجنبية في 6 يناير 2025، ومن المقرر أن ينتهي في 7 يوليو 2025، مما قدم بعض المرونة في سياسة العقوبات الأمريكية تجاه سوريا. تهدف الأحكام الرئيسية في هذا الترخيص إلى ضمان إمكانية توفير الخدمات الأساسية الحيوية لصحة وسلامة وبقاء السكان في سوريا. يشمل الترخيص:
- السماح بالمعاملات مع المؤسسات الحكومية السورية التي تقدم خدمات عامة أساسية، مثل المستشفيات والمدارس والمرافق العامة على المستويات الفيدرالية أو الإقليمية أو المحلية؛
- السماح بالمعاملات المتعلقة بإمدادات الطاقة، بما في ذلك النفط والغاز الطبيعي والكهرباء، لأغراض إنسانية؛
- السماح بالتحويلات الشخصية غير التجارية المرسلة إلى الأفراد في سوريا، بما في ذلك تلك التي تتم عبر البنك المركزي السوري.
كما أوضح مكتب مراقبة الأصول الأجنبية أن الأنشطة المتعلقة بالعدالة الانتقالية، بما في ذلك الجهود لدعم سيادة القانون وحقوق الإنسان والمساءلة الحكومية، مرخص لها بشكل عام بموجب الترخيص العام. يشمل هذا الأنشطة التي تقوم بها المنظمات الدولية والمنظمات غير الحكومية بهدف توثيق الفظائع، ودعم الإصلاحات القانونية، وتعزيز بناء السلام على المدى الطويل.
إضافة إلى الترخيص العام رقم 24، أصدرت إدارة بايدن الأمر التنفيذي 14142، الذي أجرى تغييرات على الأمر التنفيذي 13894 الذي أصدره الرئيس ترامب. يواصل الأمر المعدل السماح للولايات المتحدة بفرض عقوبات على الأفراد المسؤولين بشكل مباشر أو غير مباشر أو المتواطئين في الأعمال التي تهدد أمن سوريا أو استقرارها الإقليمي، ولكنه أزال الإشارة إلى تركيا، التي كانت مدرجة في سياق إطلاق عملية "نبع السلام" في عام 2019.
على الرغم من هذه التغييرات، لا تزال معظم القطاعات والأنشطة خاضعة للعقوبات من قبل الولايات المتحدة. فكما يوحي عنوان الترخيص 24 فهو يهدف إلى تخفيف القيود فقط على المعاملات مع المؤسسات الحكومية والمعاملات المحددة المتعلقة بالطاقة والتحويلات الشخصية، مما يترك العديد من العقوبات القطاعية والمالية في مكانها – بما في ذلك القيود على الصادرات التي تحظر تصدير جميع المواد الأمريكية إلى سوريا باستثناء الغذاء والدواء الأساسي. علاوة على ذلك، ستعيق العقوبات المستمرة على القطاع المصرفي جهود إعادة الإعمار وتستمر في عزل سوريا عن النظام المالي الدولي.
وما يزيد التقييد الإضافي لتأثير الترخيص العام 24 هو حقيقة أن هيئة تحرير الشام ما زالت مصنفة كمنظمة إرهابية أجنبية بموجب القانون الأمريكي، مما يخلق حالة من عدم اليقين فيما يتعلق بطبيعة المعاملات التي ستكون مسموحًا بها مع الحكومة الانتقالية الحالية. يُمنع الأشخاص في الولايات المتحدة من تقديم الدعم المادي أو الموارد لمنظمة إرهابية أجنبية التصنيفات الإرهابية لا تتأثر بالتراخيص الصادرة عن مكتب مراقبة الأصول الأجنبية، مما يعني أن التعامل مع الحكومة المؤقتة، كما يسمح به الترخيص العام 24، لا يزال يحمل المخاطر القانونية للتعامل مع منظمة إرهابية أجنبية.
بشكل عام، على الرغم من أن الولايات المتحدة قد اتخذت خطوات لتخفيف العقوبات، فإن تأثير هذه التدابير محدود جدًا في نطاقها. على الرغم من أن الحكومة الأمريكية قد صرحت بنيتها في مراقبة الوضع المتطور في سوريا قبل رفع عقوبات إضافية، فإن الحكومة لم تقدم توجيهات واضحة وعامة بشأن الشروط التي من شأنها أن تستدعي رفع العقوبات. على سبيل المثال، في جلسة استماع عقدتها لجنة الشؤون الخارجية في مجلس الشيوخ بشأن كيفية التقدم في سياسة سوريا بعد الأسد، قال رئيس اللجنة والسناتور ريش إن العقوبات الإضافية يجب أن ترفع بناءً على "كيفية تصرف الحكومة الانتقالية الجديدة". يجب أن تُحدد هذه الشروط من قبل مجلس الأمن القومي أثناء صياغته سياسة جديدة تجاه سوريا.
إطار العقوبات في الاتحاد الأوروبي
هناك ثلاث طرق يمكن أن يتبناها الاتحاد الأوروبي لفرض العقوبات: عن طريق تحويل العقوبات الأممية إلى قانون أوروبي، وتعزيز العقوبات الأممية من خلال فرض تدابير أكثر تقييدًا، أو فرض العقوبات بشكل مستقل من خلال نظامه الخاص. بالنسبة للخيارات الثلاثة، تبدأ عملية التبني في الاتحاد الأوروبي باقتراح من الممثل الأعلى للاتحاد للشؤون الخارجية والسياسة الأمنية (الممثل الأعلى)، كاجا كالاس. يجب أن يتم تبني المقترحات بالإجماع من قبل الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي، باستثناء بعض الاستثناءات.
بينما تمتلك الولايات المتحدة سياسة عقوبات أكثر شمولًا تجاه سوريا، حافظ الاتحاد الأوروبي على سياسات تقييدية أكثر استهدافًا في نطاقها. بعد اندلاع النزاع السوري، قدم الاتحاد الأوروبي عقوبات ضد سوريا في مايو 2011، والتي شملت حظر الأسلحة، وحظر التأشيرات والسفر، وتجميد أصول الأفراد المسؤولين عن النزاع. تم استبدال هذه العقوبات وتوسيعها في يناير 2012 عندما نشر مجلس الاتحاد الأوروبي القرار 36/2012 وفرض حظرًا على الأسلحة، وقيودًا على المشاركة في مشاريع البنية التحتية، وقيودًا على دخول بعض الأفراد، وتجمد أموال مجموعة من الأفراد والكيانات المرتبطة بحكومة الأسد. في عام 2013، تم توسيع هذه العقوبات مرة أخرى عندما قدم مجلس الاتحاد الأوروبي حظرًا على النفط، وقيودًا تجارية، وعقوبات مصرفية، وعقوبات استيراد تم تجديدها مؤخرًا.
إلى جانب هذه العقوبات، كان هناك نظام العقوبات العالمية لحقوق الإنسان التابع للاتحاد الأوروبي، الذي تم تبنيه في ديسمبر 2020 وسمح للاتحاد الأوروبي باستهداف الأفراد والكيانات والجماعات- سواء كانت دولية أو غير دولية- المسؤولة عن انتهاكات حقوق الإنسان بغض النظر عن مكان حدوثها.
قبل تنفيذ هذه العقوبات، كان الاتحاد الأوروبي الشريك التجاري الأكبر لسوريا، وظل كذلك على الأقل حتى عام 2020، مما يعني أن عقوبات الاتحاد الأوروبي كان لها تأثير مدمر بشكل خاص على الاقتصاد السوري، مع انهيار التجارة الرسمية وظهور شبكات التهريب لإثراء الحزب الحاكم المحيط بعائلة الأسد.
تحديثات على عقوبات الاتحاد الأوروبي منذ سقوط بشار الأسد
منذ سقوط حكومة الأسد، ضغطت الدول الأعضاء على الاتحاد الأوروبي للتحرك نحو رفع تدريجي للعقوبات، وهو ما يتطلب قرارًا بالإجماع. في 24 فبراير 2025، وبعد اجتماع وزاري لمجلس الاتحاد الأوروبي، قرر الاتحاد الأوروبي رفع العقوبات عن قطاع الطاقة والنقل، وطرح بعض الاستثناءات لحظر إقامة العلاقات المصرفية بين البنوك السورية والمؤسسات المالية ضمن أراضي الدول الأعضاء، والسماح بالمعاملات المرتبطة بقطاع الطاقة والنقل بالإضافة إلى المعاملات اللازمة لأغراض إنسانية وإعادة الإعمار، وطرح استثناء للاستخدام الشخصي من حظر تصدير السلع الفاخرة إلى سوريا، وإزالة خمس مؤسسات مالية من قائمة تجميد الأصول والموارد الاقتصادية، بالإضافة إلى السماح بتوفير الموارد المالية والاقتصادية للبنك المركزي السوري. تم الإبقاء على العقوبات المرتبطة بعائلة الأسد والأسلحة الكيميائية وتجارة المخدرات، بينما تخضع المزيد من التغييرات لمراجعة دقيقة من قبل الاتحاد الأوروبي.
الشروط غير الواضحة في المستقبل
تستمر العقوبات المتبقية، بالإضافة إلى تأثيرات التجميد غير المقصود التي تفرضها على الأنشطة القانونية، في عرقلة قدرة الحكومة المؤقتة على العمل. إذا كانت الحكومة تسعى لتلبية توقعات المجتمع الدولي، بما في ذلك حماية حقوق الإنسان ومتابعة العدالة والمساءلة، فسوف تحتاج إلى الموارد اللازمة لإنشاء مؤسسات حكومية فعالة. بينما يعد الإبقاء على بعض العقوبات أداة لتغيير السلوك أمرًا معقولًا، يجب على الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي تقديم تخفيف أوسع للعقوبات بشكل فوري، بما في ذلك رفع العقوبات أو منح الإعفاءات لقطاع البنوك والطاقة.
أشارت كل من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي إلى أن رفع العقوبات مشروط بسلوك الحكومة الحالية. ومع ذلك، فإن العقوبات لن تكون فعّالة في التأثير على سلوك الحكومة المؤقتة ما لم يتم تحديد التغييرات السلوكية المطلوبة. من الآن فصاعدًا، يجب على الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي وضع معايير علنية صريحة، بما في ذلك احترام حقوق الإنسان وتنفيذ عمليات العدالة الانتقالية، اللازمة للرفع المستمر للعقوبات.
________________________________
للمزيد من المعلومات أو لتقديم ردود الأفعال والآراء، يرجى إدراج تعليقك في قسم التعليقات أدناه، أو التواصل مع المركز السوري للعدالة والمساءلة على [email protected]. كما يمكنكم متابعتنا على فايسبوك و تويتر. اشترك في نشرتنا الأسبوعية ليصلك تحديثات عن عمل المركز.